周杰:正风肃纪 加强监管 促进公共资源交易公开透明廉洁高效

2017-08-07 10:57:59来源:金张掖廉政网作者:周杰

围标串标也称为串通招标投标,是指招标人与投标人之间、投标人与投标人、代理机构与投标人之间采用不正当手段,对招标投标事项进行串通,以排挤竞争对手,损害招标人利益或国家利益、社会公共利益及他人合法权益的违法行为。围标串标行为由于发现难、核实难、查处难,成为公共资源交易领域的一大顽障痼疾,屡禁不止。近期上海警方破获一起90多家公司竞标,其中80家系同一人控制的串通投标团伙案件,足以表明形势的严峻性。我市招投标领域经过多年整治,总体形势明显好转,但围标串标顽疾依然存在,潜规则盛行,“表面上风平浪静,背地里波涛汹涌”,部分交易主体深受其害,苦不堪言。

一、围标串标的主要形式

围标串标的形式多种多样、变幻莫测,主要凸显在四个环节。

一是业主内定。主要表现为两种形式:一种是肢解项目。招标人将项目分成多个标段,将多个意向投标人安排在不同的标段中标。另一种是明招暗定。招标人、代理机构和意向投标人相互串通,事先确定中标单位,再通过诸多方式促使意向投标人中标。其中普遍采用的方式有四种:其一,未招先建。一些项目以重点项目、工期紧张为由,在未办理相关手续的情况下,擅自开工,造成事实上的施工单位“中标”,并以此“左右”后续招投标工作,达到补办手续目的,“洗白”违规行为。其二,明投暗串。招标人授意代理机构通过定点报名、现场踏勘等方式,掌握投标人信息,再透露给意向投标人。意向投标人根据掌握信息,采取私下补偿等方式,分别与其他投标人达成陪标协议,从而顺利高价中标。其三,设置条件。投标人经招标人默许后,挂靠几家有实力的企业投标,并通过代理机构以各种理由限制其他投标人报名,或事先在招标文件中设定限制性、排他性条款,排斥部分潜在投标人参与竞争,帮助意向投标人投标。其四,恶意劝退。招标人在评标结束后,在签订合同阶段,通过垫资、延期付款等不合理条件劝退排名靠前的中标人,帮助意向投标人中标。

二是资质垄断。社会上存在一些专门倒卖企业资质的团体和个人,他们归集相关行业内一定范围的投标企业资质,转借给他人进行投标,从中获取非法利益。一些投标人采取挂靠其他企业的方式大量借用本地和外地相关企业资质,以多家企业的名义参加同一项目的投标,一旦中标,给予挂靠企业一定比例“回报”。在企业资质使用过程中,投标人之间通过利诱、阻碍、压制等手段相互约定,在不同项目中轮流以高价中标,其他投标人只作陪标或是在开标前退出投标,或是投标人之间私下确定中标人,约定的内定中标人以高价中标后,给予未中标的其他投标人一定经济补偿。

三是中介串通。代理机构与业主单位、投标单位串通,既当招标“代理人”,又当投标“代理人”,两头通吃,在编制招标文件中为意向投标人“量身订做”,排斥其他潜在投标人,实际操控中标结果;通过定点报名、资格预审等方式获取投标人信息,将影响公平竞争的有关信息透露给意向投标人,造成投标人之间的不公平竞争;为投标人出谋划策,帮助和指导意向投标人编制投标文件,达到依法合理中标的目的。

四是专家失公。由于部分专业评标专家人数较少,参与评审抽取机率较高,导致抽取的评标专家熟悉面孔较多,存在专家被“围猎”的现象,一旦到关键时刻,评标专家会有所倾斜;有些专家自身业务水平有限,不能对投标文件的技术和商务标关键内容进行深入详细评审,评审过程中走马观花、避实就虚;有些专家趋炎附势、丧失操守,一味迎合招标(采购)人代表意见,评人情标、当老好人。

二、围标串标行为成因分析

《中华人民共和国招标投标法》和《中华人民共和国政府采购法》虽已颁布实施了近20年,但围标串标问题一直难以根治,究其原因,主要有以下四个方面。

一是贯性思维及潜规则使然。从目前建筑市场来看,投标挂靠现象普遍,资质低的施工企业或包工头,通过挂靠不同资质的多家企业,以几家企业的名义参加投标,无论哪家企业中标,都能从中获取高额回报。同时,在招投标领域外围,多年形成的建筑市场“熟人圈子”根深蒂固,通过利益联盟,相互陪标、轮流坐庄。

二是利益驱动铤而走险。面对施工企业过多、工程项目较少的供需矛盾和巨大的公共资源交易市场竞争压力,部分企业投机心理严重,不是通过加强管理、降低成本、提高质量来增强竞争力,而是注重短期行为,通过被挂靠收取管理费,或参与串标获得一点眼前利益,或中标后违法转包分包获取高额“利润”。一些竞争力不强或亏损的企业通过围标串标,充当“陪标者”的角色,并将其作为重要“经营收入”。尤其是交通、水利等方面的项目,由于资质少,倒借倒卖资质情况普遍存在,一些资质贩子从中获取了高额非法利益。

三是制度缺失造成监管漏洞。招标投标和政府采购“一法一条例”虽对围标串标行为做出了明确界定,但因市场管理、交易过程和标后监管由多个部门实施, 加之行业分割、地区封闭、信息不对称等体制、技术因素,导致在公共资源交易环节上职能交叉、职责不清、监管不力,容易形成监管漏洞和盲区,造成了围标串标链条上相关投标人、供应商及中介代理机构风险小、成本低,投机和违规反获利的畸形现状助长了围标串标行为发生。

四是查证落实难度较大。目前,地方市场壁垒和地方保护措施基本破除,低门槛准入已成为市场参与和竞争的常态,区域外市场主体的资质、人员和信用处罚信息名目繁多、形式多样,相关资料难获取、难查证,加之目前传统评标方式缺乏有效的技术甄别手段,导致围标串标违法链条上的参与主体造假失信、无所顾忌、趋之若鹜,监管单位证据难以固化,处理措施无法落实,围标串标行为屡禁不止。

三、围标串标的危害及综合治理对策建议

围标串标行为作为公共资源交易领域中的顽疾,造成的危害不可忽视:一是扰乱了正常的公共资源交易市场秩序,妨碍了竞争机制的充分发挥,严重影响了公共资源交易的公正性和严肃性;二是加大了守法守规企业投标成本,“劣币驱赶良币”,并使一些优秀企业排除在了市场之外,助长了市场恶性竞争;三是中标项目层层转包,压缩了利润空间,致使工程建设质量、采购货物品质难以保证;四是助推腐败行为发生,容易形成滋生腐败“温床”。公共资源交易中心作为整合政府交易场所和职能后设立的有形市场,其主要职能是为公共资源交易活动提供场所、设施和服务,不具备审批、备案、监管、处罚等行政监管职能,致使中心相关工作无法向场外延伸。因此,在预防围标串标方面采取的刚性措施有限,孤掌难鸣、收效甚微。解决好围标串标问题非一朝一夕之功,唯有各方配合、综合施策,从加强事前、事中、事后监管和交易平台建设入手,多方联动、协同发力、长期治理,才能收到良好成效。

1.正风肃纪堵塞源头漏洞。随着反腐败高压态势形成,大部分单位“一把手”已经有了正确行权意识,但个别副职和中层不能正确处理政商间“亲”与“清”的关系,依然冒天下之大不韪,四处许愿接天线,为达到意向人中标目的不惜违规违纪。对此,单位工程招标和重大采购事项要严格按照“三重一大”议事规则,对照项目批复内容和采购用途,对招标采购方案制定、代理机构比选、招标采购公告和文件内容审定、开标评标过程监督及中标通知书发放、合同签订等关键环节重点把关,严格落实招标采购各项政策规定和主体责任。深入开展公共资源交易领域招投标和政府采购违法违规问题专项治理,严惩领导干部违规插手干涉招投标行为,严肃查处未批先建、违规审批以及监管过程中的失职、渎职问题,通过源头治理,划定制度红线,强化制度执行,切实增强党员干部依法依规交易的自觉性。

2.全面开展电子招标投标。按照“互联网+”招标采购行动方案要求,加快推进公共资源交易网和公共服务、电子交易、行政监督三大电子平台建设,从“一网三平台”的建设、联通和应用三个方面着力,以大数据、云计算等技术为支撑,努力实现与投资项目在线审批监管平台、行政部门监测预警、信用信息共享平台等系统横向联通,打造纵横贯通“一张网”,全面实现交易项目全地域、全行业、全流程电子化招标采购,为交易主体提供高效便捷、公开透明交易环境。

3.强化行业监管部门责任。严格落实《公共资源交易平台管理暂行办法》、《甘肃省公共资源交易平台服务管理细则》等制度规定,强化行业监管部门对公共资源交易活动的事前事中事后监管,尤其是加强对招标文件的审查备案管理,严防出现对号入座、量身定做、弄虚作假等排他性、限制性条款,从起点公平抓起,防范和杜绝围标串标行为发生。

4.不断修定完善交易规则。全面落实国务院促进市场公平竞争和维护市场正常秩序的意见要求,围绕使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用这一基本原则,着力落实好公共资源交易改革“放管服”政策,按照“放管并重、宽进严管”总体要求,进一步清理和规范招标、采购和产权交易等领域的办法、规则,持续修订完善公共资源交易各类招标采购文件范本和业务流程,降低准入门槛,激发市场活力,形成充分竞争,不给围标串标者提供可乘之机。

5.逐步推行综合监管执法。针对公共资源交易领域多头监管、衔接不紧、越位错位等问题,进一步创新监管手段,推行公共资源交易领域综合执法,逐步强化公管办工作职能,成立公共资源交易监督管理局,将原本分散在多个部门的监管职能集中起来,实现专业执法力量和机构对标前、标中、标后进行全方位监管,特别是加强标后履约情况跟踪,在公共资源交易领域做到既“招”又“管”,彻底改变目前“看得见的管不着,管得着的看不见”被动局面。

6.注重技术甄别手段运用。从目前招投标和政府采购“一法一条例”中认定为围标串标行为的几种情形来看,借助传统的纸质标书和评审方式,很难从技术方面予以认定。对此,要充分借助计算机辅助评标系统和互联网、大数据等技术和平台,通过追踪计算机地址、标书雷同性审查、报价规律性差异分析等手段,界定是否围标串标。同时,通过交易数据分析,探寻各中标单位、未中标单位的交易数据规律,找出中标与陪标“专业户”及背后交易隐情,用历史统计数据发现投标挂靠、围标串标行为端倪。

7.加强中介机构执业管理。加强招标代理机构管理与考核,规范从业人员行为,提高工作水平与人员素质。强化招标代理工作质量考评管理,优化考核评定办法,定期将考评结果挂网公开发布。实行招标代理机构及人员进场登记制度,引入市场竞争机制,实行末位淘汰制度,对年终综合考评名列前茅的招标代理机构予以表彰,排名末位的招标代理机构限制或取消其区域内招标代理资格,促进招标代理中介市场规范有序发展。

8.切实规范评标专家行为。行业监管部门要加大对评标专家在评标期间履职情况监督,适时发现和制止评标专家违规违纪行为。创新评标模式,优化评标办法,积极推行计算机辅助评标,实现清单计价和评审办法与辅助评标系统无缝对接,最大限度防止因评标专家自由裁量权过大导致的评审不公行为。按照“一标一考核”工作要求,做好专家日常考核和信用评价,对违反招标投标法律法规的评标专家,按相关要求及时作出处理,以量化考核建立激励和退出机制,确保评标专家队伍优质、高效、廉洁。

9.健全完善市场诚信体系。建立包含招标人、投标人、评标专家和招标代理机构等各方主体的招投标市场诚信管理平台,逐步建立统一的市场信用评价标准。尽快实现市场主体信用信息的互联互通,建立全市乃至全国统一的信用监管平台,实行失信惩戒制度,用市场经济手段约束交易各方主体行为。建立公管办、行政监督部门、司法机关及金融机构招投标信息联动机制,重点实现银行信贷、纳税、失信、行政处罚、合同履约等信用信息系统的对接和互享。完善招投标违法行为记录公告和“黑名单”制度,建立优胜劣汰机制,对违法企业适时采取取消一定时期的投标资格和市场准入资格等措施,形成“一地违法,处处受限”监管机制,切实加大围标串标交易和违规违法成本。

10.加大违规违法惩处力度。保持打击围标串标行为高压态势,施重药整治扰乱市场行为,形成不敢围标串标惩戒机制。加强投诉处理工作,实行违规违法行为举报奖励制度,畅通社会公众参与监督渠道,按照“谁监管,谁处理”原则,对有举报、有线索、有投诉的必查必究。建立健全工程建设、政府采购领域责任追究制度,明确各方主体责任和责任追究范围、内容、惩处措施,以打击围标串标搞利益输送行为为重点,严肃查处规避招标、量身定做、暗箱操作、干涉企业自主事项及公职人员违规插手招投标活动等突出问题,切实净化公共资源交易市场环境。纪检监察、审计司法等有关部门要加强协作配合,完善情况通报、案件线索移送、案件协查和信息共享机制,形成查办围标串标案件工作合力,全力推进公共资源交易事业规范健康发展。

                                                    (作者系市公共资源交易中心党组书记、主任)


(编辑:康永强)


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